地方法治建设动力的社会化问题研究(3)

当今地方改革发展需要法治保障。央地立法事权分配模糊，往往会导致两种截然相反的结果：地方或者倾向保守，立法时谨慎控制制定标准，排除可能会与上位法相抵触的内容以规避立法风险，回避处理实质性问题，严重压缩以立法性文件形式存在的空间，进而致使地方立法活力丧失[8]。或者为解决地方实际问题，直接以非立法的规范性文件等简易形式规制重大事项，不接受立法程序的考量，引致地方立法的碎片化以及与上位法的严重抵触，如此必然产生因地方治理某些领域缺乏合法、明确的法律依据，引致地方形式上服从而实质却规避中央政策和法律的情形[9]。根本而言，立法活动无非是国家机关通过法律手段规范和调整各种社会关系，依法维护正常的社会秩序，因此，调整对象和手段的明确是其基本要素，中央立法和地方立法都应当具备明确的调整对象、范围和方式。

应当按照事项性质划分中央与地方的立法权限。根据地方客观情况需要，地方性越强的立法事项中央调控和干预越弱，地方创制率相对较高。虽然中央专属立法事项有明确法律规定，但立法法没有具体界定地方性事务以及属于本行政区域的具体行政管理事项范围，而仅是加以抽象、概括规定。通常理解，地方性事务相较于全国性的事务，更具地方特色，在可预见的时期内不需要中央规定。本文认为可主要采取重要性标准划分两者的制定事项范围，考虑因素包括拟规制事项的综合性、利益协调难度等内容。但伴随社会政治、经济的发展变化以及党和国家有关央地事权分配的理念和政策的阶段性转变，事务会因之发展变化，地方性事务可能会随形势变化需要中央调控和规划，从而转化为全国性事务，而曾经的全国性事务可能会因为重要地位和社会影响力下降反而转变成地方性事务，因此还应当以动态变化来定义地方立法事权。一方面，全国人大常委会应就地方性事权标准，明确地方创制性行为合法存在的空间和边界，为地方划定可自由活动的范围，使地方性较强的事务主要由地方立法机关规定。另一方面，地方主动由下而上促进央地在事权分配上良性互动，对地方法治建设具有的积极意义大于将其范围留待自上而下的法律规定。当然，在明晰央地立法事权的同时，还需注意地方法治建设中的不同地方之间的相互借鉴。应当承认地方和中央分别根据各自的立法事权就专有事项进行立法，同时保持央地利益关系的博弈均衡，只要地方立法不逾越行政法治原则框定的界限，以国家整体利益为出发点，与国家宪法法律保持一致，就能实现我国法治的统一。

（二）以社会需求为导向，提高地方法治建设的公众参与程度

哈耶克认为，法律规则的完善来自自生自发的习俗，又由法官和立法者进行设计，两者相互动演进[10]。地方法治建设应以社会为本位，建立回应社会需求的机制，注重法治文化的建设，通过法律程序的完善，充分发扬民主，培育和推进公民社会发展和成熟。法治本身具有社会面向，唯有社会民众才是地方法治最大的需求者，地方法律制度供应缺失，会使得法治在普通民众心中丧失应有的权威并动摇对法治的信任。地方法治建设动力的社会化过程中，应当更加关注私权利及地方的发展。当今制定的地方政府法治指数评估，往往忽视保护公民私权利以及保障公民实质性参与地方法治建设[11]，而地方法治建设本质上是对民众权利要求的回应，地方法治建设落实的路径应当是培养社会公众对法律的可接受性，一旦其真正产生由法治所带来的安全感、平等感及力量感后，才会信任法律、认同法治，从内心生发出法治态度和素养[12]。社会公众的法治观念和行为模式，是比法律制度更稳定持久的法秩序建构力量。

必须通过法治文化建设逐步提升社会公众的法治意识，从而培育法治社会，维护地方法治秩序。社会转型期的变革中，社会本身的复杂性及个体理性等因素促使法律日益成为公众社会交往的基本准则，个体的个性自由、主体性生成和完善成为人们认同法治文化的驱动机制，认识到法律不仅有利于个体追求和维护自己的正当权益，并且降低了交往成本。法治文化建设意味着培养公众法律价值观，更形成其借以构建法律行动策略的习惯、技能和风格，强化法律认同感和法律自觉性。随着我国法治建设的深入推进和法治水平的日益提高，普通社会公众的法治意识逐渐增强，但仍未充分发挥。如果法律思维没有成为社会公众的基本思维方式，如果社会公众没有实质性参与法治理论的建设过程，对国家公权力运行有效监督，那真正的法治就不可能实现。作为从传统向现代过渡的法治后发型国家，只有民主参与才能保证法治的持续性和常态性，地方法治建设既是实现社会公众的意志的过程，也是培养其法治意识的过程。

文章来源：《航空动力学报》 网址: http://www.hkdlxbzz.cn/qikandaodu/2021/0622/1373.html