制度实施机制的行为动力学分析(8)

一般认为，制度监督主要是对制度实施过程中制度主体的行为进行监督，而对制度制定过程中制度主体的行为不需要监督，这种看法是片面的。“制定制度”也是一种制度行为，如果对这种行为不进行监督，也可能出现错误（如在制定制度过程中，出现脱离实际、违背规律、不发扬民主、不正当利益偏向、权限和程序不合法等现象），制定出来的制度不科学、不合理，执行这样的制度就会导致严重不良后果。我们讲“严格执行制度、自觉遵守制度”，前提是这样的制度是科学的、合理的。从价值上判断，制度是有“好”和“不好”之分的。邓小平指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[5]好的制度就是科学、合理的制度，不好的制度就是不科学、不合理的制度。遵守、执行好的制度，才能取得好的效果；遵守、执行不好的制度，必然造成不良后果。所以，对制定制度的过程、对制度制定主体的行为也应该进行监督，才能保证制定出来的制度是科学的、合理的。(由于本文讨论的问题主要是制度实施过程中的监督问题，前提是所实施的制度是科学的、合理的，所以对制度制定主体的监督问题不在本文中作论述。)

在制度实施过程中，“监督主体也必须受监督”是一个重要的问题。制度监督主体的行为也是一种制度行为，这种行为也不能是随意任性的，必须按照一定的原则、规则和程序进行监督。例如，《中国共产党纪律处分条例》就是一种监督制度，是各级纪律检查委员会在对党组织活动和党员个人行为进行监督时，必须遵守的制度。这就引申出一个问题：谁来监督“监督主体”？从监督机制来看，监督主体和监督对象是必须分离的，监督主体本身可以自我约束但无法自我监督，必须有另外的监督主体；而另外的监督主体也必须受到监督，又需要有另外的监督主体。在制度监督中，监督关系应该是一种双向、多向相互监督的网络关系，即“每一个制度主体都必须受监督，每一个制度主体都有权利监督其他制度主体”。制度主体包括制度制定主体、制度执行主体、制度监督主体、制度管辖主体，这四种制度主体之间构成六种相互监督的双向关系，构成一个循环的监督网络。在这种监督关系中，没有监督“空白”，没有监督“断链”，做到“人人受到监督，人人监督别人”，这样的监督才是有效的。在制度实施中,要真正实现“人人受到监督，人人监督别人”，要解决好两个重要问题。第一个问题是要避免“线性式开环监督”，实现“网络式闭环监督”。所谓“线性式开环监督”就是在监督关系中存在监督“空白”和“断链”，有些制度主体有权利监督别人但自身不受监督，有些制度主体受到监督但没有权利监督别人。所谓“网络式闭环监督”就是形成一个多向的监督网络，在这个监督网络中，所有制度主体都受到监督，同时，每个制度主体都可以监督其他制度主体。第二个问题是“所有制度主体之间地位平等、关系对称”。如果制度主体之间地位不平等、关系不对称，是根本无法实现有效监督的，如党内监督的瓶颈问题“一把手监督难”，虽然从理论原则上讲，在党内所有党员、干部之间地位是平等的、关系是对称的，“不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员”[6]，但在实际工作中，由于种种原因，党员、干部之间的实际地位不平等、实际关系不对称，在这样的关系中，“一把手监督难”这个瓶颈问题是无法得到有效解决的。

(二)制度监督的动力

在制度实施过程中，监督是一个重要问题，当然也是一项很难的工作。有人说“制度监督比执行制度、遵守制度更难”，这是有道理的，因为监督过程中的问题、困难和阻力是很大的。习近平指出：“长期以来，党内存在的一个突出问题，就是不愿监督、不敢监督、不会监督等现象不同程度存在。”[7]这里指出了制度监督中存在的三个重要问题。“不愿监督”就是没有监督动力，“不敢监督”就是没有监督毅力，“不会监督”就是没有监督能力。提高制度监督的有效性，关键就是要解决制度监督主体的动力、毅力和能力问题。

在制度实施中，为什么长期存在“制度执行不力、落实不好”的问题？一个重要原因就是缺乏监督或监督不力。实施制度，仅仅靠制度执行主体和制度管辖主体的自觉性是不够的，让他们自我监督也是不行的，必须依靠独立的第三方制度主体来监督。在制度监督过程中，首先遇到的一个问题，就是有些制度监督主体缺乏监督动力或动力不足，也就是“不愿监督”的问题。监督动力来自两方面。一方面是制度监督主体的自觉性，要强化监督主体的责任意识，认识到监督在制度实施过程中的重要意义，对执行制度、遵守制度的过程进行认真严肃监督，是制度监督主体必须履行的职责，“监督是履职，不监督是失职”。另一方面要建立健全监督责任制，对监督主体履行监督职责的情况进行监督。责任制是一种行为动力机制，它规定某项工作由什么机构或人员负责（责任主体）、必须履行那些职责（主体责任），以及针对履行职责的情况所采取的处置手段（奖惩措施），这是责任制的三个基本要素。有些责任制既具有激励性（奖励措施），也具有约束性（处分或惩罚手段），但多数责任制以处分或惩罚手段为主，即对不履行职责或在履行职责过程中发生严重问题的行为，进行责任追究，对当事机构或人员给予一定的处分或惩罚。所以，责任制具有强制性，能够有力、有效地推动责任主体认真履行职责。监督责任制是对监督主体进行监督的制度，具有强制性，是监督主体必须遵守的制度，是促使监督主体产生监督动力的有效动力机制。

文章来源：《航空动力学报》 网址: http://www.hkdlxbzz.cn/qikandaodu/2021/0622/1375.html